Jueves 23 de noviembre de 2017 10:38 am
NOTA DE LA SEMANA

¿Constitución torcida?

José Luis Vázquez Alfaro*

Recientemente se han elaborado diversas propuestas y proyectos de reforma a la Constitución en materia electoral y de financiamiento público para los partidos políticos nacionales. En torno a este tema se ha mencionado la necesidad de reformar la Carta Magna para introducir en el ordenamiento jurídico dichas propuestas. Sin embargo, existen quienes cuestionan que esa modificación sea viable, dado que el artículo 105 constitucional, en su fracción II, establece que “Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales”.

Esta regla se estableció en 1996 para tutelar el principio de certeza jurídica, pues permite que autoridades, partidos políticos y ciudadanos conozcan con antelación las reglas conforme a las cuales se desarrollará el proceso electoral y, de considerarlo necesario, impugnen ante el máximo órgano de la jurisdicción constitucional aquellas normas electorales que sean contrarias a la norma fundamental. Para tal efecto, la Suprema Corte ha establecido que

… las normas generales electorales no sólo son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales propiamente dichos, sino también las que, aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral sustantivo, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos o que deban influir en ellos de una manera o de otra, como por ejemplo, distritación o redistritación, creación de órganos administrativos para fines electorales, organización de las elecciones, financiamiento público, comunicación social de los partidos, límites de las erogaciones y montos máximos de aportaciones,delitos y faltas administrativas y sus sanciones. Por lo tanto esas normas pueden impugnarse a través de la acción de inconstitucionalidad […] pues al no existir disposición expresa o antecedente constitucional o legal alguno que permita diferenciarlas por razón de su contenido o de la materia específica que regulan, no se justificaría la aplicación de las reglas genéricas para unas y las específicas para otras.1

Antecedentes

La regla contenida en la fracción II del artículo 105 constitucional, que prohíbe modificaciones a las leyes electorales una vez iniciado el proceso electoral, fue publicada el 22 de agosto de 1996. Anteriormente no existía dicha restricción e incluso no se podían impugnar las leyes electorales a través de la acción de inconstitucionalidad. Como referente histórico, dos años atrás, en 1994, se habían reformado la Carta Magna y el código de la materia unas semanas antes de la jornada de votación.2

En la Exposición de motivos de la iniciativa de reformas constitucionales del titular del Ejecutivo federal del 26 de julio de 1996, se afirmó que:

Las modificaciones al artículo 105 de la Constitución, que contiene esta propuesta, contemplan otros tres aspectos fundamentales: que los partidos políticos […] estén legitimados […] para impugnar leyes electorales; que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes a la Constitución sea la consignada en dicho artículo y que la(s) leyes electorales no sean susceptibles de modificaciones sustanciales una vez iniciados los procesos electorales en que vayan a aplicarse o dentro de los 90 días previos a su inicio, de tal suerte que puedan ser impugnadas por inconstitucionalidad, resueltas las impugnaciones por la Corte y, en su caso, corregida la anomalía por el órgano legislativo competente, antes de que inicien formalmente los procesos respectivos.

En sentido análogo, en el dictamen elaborado en la Cámara de Diputados el 31 de julio de 1996 se afirma:

Especial atención merece la reforma de la fracción ii, en ésta, la adición de un inciso f, y la adición de dos párrafos, cuarto y quinto, a la fracción III (sic) del artículo 105 de la Constitución. En la segunda fracción se suprime la actual excepción para que la Suprema Corte de Justicia conozca de acciones de inconstitucionalidad, en materia electoral y, en el inciso f, se establece el derecho de los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral de ejercitar acción de inconstitucionalidad “… en contra de leyes electorales federales o locales y los partidos políticos con registro estatal,exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del estado que les otorgó el registro” y ante qué instancias podrán ejercitar dicha acción; asimismo, en la fracción III se precisa que “Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos 90 días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse y durante el mismo no podrá haber modificaciones sustantivas” y que “La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo”.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido como excepciones a lo dispuesto en el artículo 105, II, constitucional, que las modificaciones legales hechas en el curso de un proceso electoral no sean de carácter esencial o sean de aplicación contingente, o realizadas por el legislador con el fin de dar cumplimiento a una sentencia dictada por el Máximo Tribunal:

El principio de certeza en materia electoral contenido en el artículo 41, fracción III, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consiste en que al iniciar el proceso electoral los participantes conozcan las reglas fundamentales que integrarán el marco legal del procedimiento que permitirá a los ciudadanos acceder al ejercicio del poder público, con la seguridad de que previamente tanto los partidos políticos como las minorías parlamentarias, e incluso el Procurador General de la República, tuvieron la oportunidad de inconformarse con las modificaciones legislativas de último momento, las cuales podrían haber trastocado alguno de los derechos que por disposición constitucional asisten a los mencionados institutos políticos, a sus candidatos o a los mismos electores. Sin embargo, el mencionado principio tiene como excepciones: a) que las citadas modificaciones legislativas no sean de naturaleza trascendental para el proceso electoral, pues si su carácter es accesorio o de aplicación contingente, la falta de cumplimiento del requisito formal de su promulgación y publicación sin mediar el plazo de 90 días a que alude el artículo 105, fracción II […] de la Constitución Federal no producirá su invalidez, pues aun en el supuesto de que rompieran con la regularidad constitucional por diversos motivos, su reparación bien podría ordenarse sin dañar alguno de los actos esenciales del proceso electoral, aunque éste ya hubiera comenzado; y b) si la modificación a las leyes electorales se hace indispensable por una declaración de invalidez que hubiese hecho la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y ya haya iniciado el proceso electoral, pues en tal caso la creación de nuevas normas tiene como sustento posteriores circunstancias fácticas que demandan la generación de disposiciones jurídicas complementarias, o la reforma de las existentes, para garantizar el pleno ejercicio de los derechos políticos de los participantes, pues sería igualmente ilógico que por la exigencia de un requisito formal, el trabajo parlamentario quedara inmovilizado cuando los propios acontecimientos exigen su intervención, siempre que se atiendan y preserven los principios rectores de la materia electoral.3

¿Son aplicables a la Constitución esas restricciones?

Si bien las disposiciones del artículo 105, II, se aplican a las leyes federales y locales (incluidas las constituciones de las entidades federativas), de acuerdo con la jerarquía de normas establecida en el artículo 133 de la propia ley fundamental, no resultan aplicables a las reformas que el Órgano Revisor de la Constitución realice a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por dos razones.

La primera es que desde el ámbito formal del derecho vigente, la eventual reforma a la Constitución General en materia electoral sería una norma posterior expedida por el órgano competente y de idéntico valor normativo al citado artículo 105. En síntesis, no podría declararse inválida una norma constitucional dictada en apego al proceso dificultado de reforma previsto en el artículo 135 de la propia Constitución.4 Eso significaría que, al estar ante una norma posterior de igual jerarquía, no podría primar lo dispuesto en el artículo 105, II, por encima de la eventual reforma al artículo 41 (y, en su caso, al 116 fracción iv, por lo que hace al régimen electoral en las entidades federativas).

En segundo lugar, si bien se ha debatido la posibilidad de someter al contencioso constitucional la observancia de las normas de procedimiento por parte de los órganos competentes para la tramitación de una reforma constitucional, no existe ningún instrumento procesal de control constitucional mediante el cual se pueda controvertir el contenido material o sustantivo de una reforma constitucional.5

Al respecto, el pleno de la Suprema Corte se ha pronunciado sobre la imposibilidad de someter a control jurisdiccional el contenido de las disposiciones que integran la Constitución, pues ni el juicio de amparo, ni la acción de constitucionalidad ni la controversia constitucional le permiten pronunciarse sobre la validez de un precepto de la Carta Magna.

En conclusión

Haciendo a un lado la complejidad de llevar a cabo reformas constitucionales –que en rigor no son de urgencia–, en el plano político quedaría pendiente una valoración sobre la necesidad de preservar el principio de certeza como un pilar del sistema democrático y de gobierno al que se alude en los artículos 3° y 40 de la Constitución Política, que para algunos teóricos son “límites intangibles” o “implícitos” a la reforma constitucional.

* Investigador del CEPNA, S.C.
1 Jurisprudencia de rubro “Acción de inconstitucionalidad. Materia electoral para los efectos del procedimiento relativo”. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9ª Época, T. IX, abril de 1999, Pleno, Tesis: P./J. 25/99, pág. 255.
2 La reforma al artículo 41 constitucional se publicó en el dof del 19 de abril de 1994; las modificaciones al código serían publicadas el 18 de mayo y 3 de junio del mismo año.
3 Certeza en materia electoral. Excepción al principio relativo en relación con la modificación a las leyes que rigen el proceso una vez que ha iniciado. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9ª Época, Pleno 174536, T. XXIV, agosto de 2006, pág. 1564.
4 “Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México.”
5 Aunque en la doctrina constitucional se debate si existen principios constitucionales que serían intocables para el Órgano Revisor de la Constitución –sin que ello implique que se trate de normas pétreas–, como lo serían la forma de gobierno y la forma de Estado, entre otros, en los criterios sostenidos por los órganos judiciales no se ha aceptado dicha posibilidad.