Jueves 23 de noviembre de 2017 10:39 am
NOTA DE LA SEMANA

La ruta del dinero

Alberto Consejo Vargas*

El financiamiento público de los partidos políticos y su fundamento legal es de reciente data, de apenas los últimos veintitantos años de nuestros casi 200 como nación.

Esta brevedad podría ser definitiva si se cumpliera con lo propuesto en la reciente iniciativa del PRI que, en combo, pretende eliminar tanto el financiamiento público a los partidos políticos (en los niveles nacional y local), como los legisladores locales (diputados) y federales (diputados y senadores) de representación proporcional.1 Es oportuno conocer al menos la evolución normativa del financiamiento público y su contexto, ya que ante la coyuntura de la desgracia causada por los sismos del 7 y 19 de septiembre, se busca complacer a las mayorías proscribiéndolo. Como en todo, hace falta una detenida reflexión, no vaya a ser que, como reza la conseja popular, lo barato salga caro.

Alonso Lujambio hace un estupendo relato de lo que podríamos llamar la prehistoria del tema que nos ocupa.2 En 1962-1963 tímidamente comienza la evolución de las prerrogativas de los partidos políticos, en primer lugar, con ciertas exenciones de impuestos; posteriormente, en 1973, con la inclusión de las franquicias postales y telegráficas y el acceso de los partidos a los medios de comunicación; en 1977, con el inicio del financiamiento directo sin reglas de distribución, y en 1987, con el financiamiento directo y algunas reglas de distribución.

El financiamiento público como prerrogativa preponderante nace a partir de su existencia institucional, que puede dividirse en cuatro épocas. A partir de la creación del IFE, la primera, que va de 1991 a 1996, con financiamiento que el Instituto administraba para efectos de la propaganda de partidos. La segunda época comienza con la autonomía del Instituto y la entrega directa de financiamiento para el sostenimiento de los partidos en periodo ordinario y de campañas con base en el “costo mínimo de campañas”, y que va de 1996 a 2007. La tercera época se caracteriza por una fórmula de financiamiento más estable e independiente de factores cambiantes, como el número de partidos; esto es entre 2008 y 2014. La cuarta época nace con la reforma político-electoral de 2014,3 que homologa la forma de calcular el financiamiento de los partidos políticos en el ámbito local a la que se aplicaba en el ámbito federal desde 2008, por lo que respecta al financiamiento ordinario y de campaña, y la fórmula de distribución entre los partidos políticos de acuerdo con su fuerza electoral y con su sola existencia (igualitaria). No sobra decir que esta última etapa se ha calificado como un ataque a nuestro muy peculiar sistema federal, pues los congresos locales ya no pueden legislar, como lo hacían antes, en esta materia, ni pueden nombrar a los consejeros electorales de los institutos en sus entidades federativas, tarea que ahora es del INE.

¿De dónde venimos?

Entre los estudiosos del tema existe acuerdo en que la reforma constitucional y la promulgación de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE) de 19774 son el punto de quiebre para el desmantelamiento del sistema de partido hegemónico que encabezaba el PRI, al reconocerse por vez primera la existencia de los partidos políticos, su naturaleza jurídica, prerrogativas y funciones; establecerse la elección de cien diputados federales según el principio de “representación proporcional”,5 y disponerse, así haya sido de forma testimonial, que los tiempos de los partidos en radio y televisión fueran permanentes y no solo para periodos de campañas electorales. Pero la transición de casi veinte años se vería colmada con la reforma constitucional6 y del Cofipe de 1996, al instituirse un IFE autónomo y darse por primera vez financiamiento a los partidos políticos. No es casual que al año siguiente (1997) el PRI haya perdido la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados.

Las reformas al artículo 41

El artículo 41 constitucional se ha modificado en once ocasiones, la primera en 1977 y la última en 2016. A partir de 1977 aparecen en él los partidos políticos y sucesivamente nuevas instituciones, como la autoridad electoral administrativa. De todas estas reformas, en cinco se ha hecho referencia al financiamiento de los partidos políticos, la primera en 1993 y la última en 2016. Esto se introdujo en la Constitución por certeza, pues reformarla precisa una votación calificada en ambas cámaras de dos terceras partes, además de la votación mayoritaria de las legislaturas locales; es decir, los partidos políticos de oposición buscaron que su financiamiento no estuviera sujeto a la voluntad o capricho de una mayoría del 50 por ciento más uno solo en las cámaras del Congreso de la Unión. A continuación, una breve descripción de aquello en que ha consistido cada reforma en su vertiente de financiamiento.

3 de septiembre de 1993
Se estableció por primera vez que la ley debía estipular las reglas del financiamiento a los partidos políticos y sus campañas electorales.

22 de agosto de 1996
Se agregó que los recursos públicos debían prevalecer sobre los de origen privado.

Se explicitó que el financiamiento público a partidos era, uno, para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes, y dos, para la obtención del voto; la ley debía desarrollar la fórmula del financiamiento público consistente en los “costos mínimos de campaña” calculados por el IFE con base en el número de senadores y diputados por elegir, así como el número de partidos políticos con representación en las cámaras y la duración de las campañas electorales.

Se definió además la fórmula de distribución porcentual de 30-70, respectivamente, de forma igualitaria entre el número de partidos políticos nacionales y según su fuerza electoral, es decir, número de votos obtenidos en la elección de diputados inmediata anterior.

Se determinó que el financiamiento para campaña sería equivalente al financiamiento ordinario (cien por ciento adicional) en año de elecciones (cualquiera, intermedia o total).

Se estipuló la reintegración de un porcentaje a los partidos políticos por gastos de educación, capacitación, investigación y tareas editoriales.

Se ordenó que la ley regulara los topes de gasto de partidos en sus campañas y los límites de aportaciones de los simpatizantes a éstas.

Se dispuso igualmente que la ley estableciera los procedimientos de control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos de los partidos políticos, así como las sanciones a las faltas cometidas.

13 de noviembre de 2007
Se añadió el financiamiento de carácter específico, otrora la reintegración por gastos de educación, capacitación, investigación y tareas editoriales, que sería el tres por ciento del financiamiento ordinario.

Se modificó la fórmula del financiamiento ordinario, inspirada en lo que ya se venía haciendo en muchas legislaciones locales sobre la base del salario mínimo y el padrón; así pues, el financiamiento ordinario público de los partidos políticos nacionales se obtendría de multiplicar el 65 por ciento de un salario mínimo (hoy UMA)7 por el número de ciudadanos empadronados.

Por otra parte, se redujo el financiamiento de campaña al equivalente del 50 por ciento del ordinario en elecciones totales (presidente y Congreso de la Unión) y 30 por ciento en intermedias (Cámara de Diputados).

Se fijaron topes a gastos de precampañas.

Se determinó igualmente en la CPEUM un tope a las aportaciones de los simpatizantes a los partidos, que en suma no podrán ser mayores al diez por ciento del costo de la última campaña presidencial.

10 de febrero de 2014
Se regresaron a la ley (ahora Ley General de Partidos Políticos, LGPP) los límites a las erogaciones en las precampañas o procesos internos de los partidos políticos, así como las aportaciones de los militantes y simpatizantes.

Se agregaron los procesos de vigilancia “oportuna” del origen y destino de recursos durante la campaña.

27 y 29 de enero de 2016
Se modificó la fórmula del financiamiento con base en la UMA en lugar del salario mínimo.

El financiamiento local

A partir de 1996 también, las normas de las 32 entidades federativas podrían determinar el financiamiento a los partidos políticos, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal de cada entidad.8 Ello significó una pléyade de modalidades, desde la periodicidad del cálculo del financiamiento, pasando por diversos valores del salario mínimo y padrón, hasta la forma de distribución según la fuerza electoral y una parte igualitaria a cada partido.

La reforma político-electoral de 2014, por lo que hace al financiamiento de los partidos en el ámbito local, retomó el cálculo del financiamiento del Cofipe vigente desde 2008 y hasta 2014 y lo trasladó a la norma general (LGPP),9 que tiene incidencia en los ámbitos federal y local. Esto se tradujo, como ya se ha estudiado, en un incremento de más de 1,200 millones de pesos para 2015 en la suma del financiamiento a los partidos políticos en las entidades federativas.10 Esto es así porque en cada uno de los estados y el Distrito Federal (hoy CDMX) se multiplica el 65 por ciento de un salario mínimo diario11 (ahora UMA) por el número de ciudadanos inscritos en el padrón electoral de la entidad federativa de que se trate; de allí resulta la bolsa total de financiamiento público para los partidos políticos en el ámbito local en cada entidad federativa. Igualmente, se homologó la forma de distribución 30-70 (igualitaria y según fuerza electoral de cada partido).

Ahora bien, aparte del financiamiento ordinario está el de campaña, que se aplica para elecciones federales y locales y que es determinado como un porcentaje del financiamiento ordinario que corresponde a cada partido en el año de la elección, disposición que también fue homologada con la normatividad federal. La LGPP en su artículo 51 dispone, para el ámbito local, que en la renovación de gobernador y Congreso local el financiamiento de campaña será equivalente al 50 por ciento del financiamiento ordinario; en tanto que para las campañas locales intermedias, cuando solamente se elige Congreso, el financiamiento equivaldrá al 30 por ciento del ordinario.

Recapitulando, si bien en el financiamiento ordinario (anual) en las 32 entidades del país se dio un incremento del 56 por ciento debido a la nueva fórmula, en el financiamiento de campañas locales vimos una reducción de más de 40 por ciento para 2015, en las 17 elecciones que se realizaron, es decir, un gasto menor en 552.4 millones de pesos a lo erogado en elecciones previas.12 El financiamiento de campañas era más generoso para ganar elecciones.

Creatividad legislativa

Hasta antes de la reforma de 2014, en la mayoría de las entidades (18) el financiamiento ordinario de los partidos se aplicaba como factor del salario mínimo menor de lo que se consideraba en el ámbito federal (65 por ciento), en tanto que en cinco entidades el factor de salario mínimo era el mismo y en otras cinco, superior. En contraste, el mayor gasto estaba en lo referente a las campañas. En relación con el financiamiento ordinario, en la inmensa mayoría de las entidades (26) el porcentaje de financiamiento de campaña estaba sobre los factores 50 y 30 por ciento del que para las elecciones totales e intermedias se observaba desde entonces en el terreno federal.

Veamos algunos ejemplos de estas disparidades, que desaparecieron a la luz de las nuevas disposiciones.

Si bien el común denominador era que en la mayoría de las entidades federativas, así como en el terreno federal, se determinaba el financiamiento de partidos de forma anual, en Nayarit y Sinaloa se determinaba cada tres años.

Por otra parte, Chiapas, Colima, Nayarit, Nuevo León, Querétaro y San Luis Potosí, en lugar de usar el factor del padrón electoral como las demás entidades, aplicaban el número de ciudadanos inscritos en la lista nominal de la entidad; es más, en un extremo, Yucatán utilizaba para esos efectos otro factor: el número de votantes en la elección anterior (lo que ahora por cierto propone como novedad Kumamoto).

Si hablamos del factor porcentaje del salario mínimo, había una notoria disparidad. Mientras que Campeche, Chihuahua, Distrito Federal, Jalisco y Tabasco adoptaron el porcentaje federal (65), en cuatro estados, Aguascalientes, Morelos, Sinaloa y Tlaxcala, estaba por arriba del 80 por ciento. Los estados restantes aplicaban porcentajes menores al federal; Baja California, Guanajuato, Michoacán, Nuevo León, Puebla, Querétaro y Veracruz tenían el más bajo, el 20 por ciento.

Igualmente, en el reparto de la bolsa total de financiamiento público a los partidos existían peculiaridades. La mayoría de las entidades compartía el modelo federal de 30-70 (igualitario-según fuerza electoral), pero no era el caso de Colima (50-50), estado de México (15-85), Sinaloa (20-80), San Luis Potosí (40-60) y Querétaro, Tamaulipas y Yucatán (35-65). Esto desapareció con la nueva normatividad.

En todas las entidades, salvo Baja California, Guanajuato y Sinaloa, el financiamiento ordinario determinaba el de campaña, es decir que este último se calculaba como porcentaje de aquel; sin embargo, solo Aguascalientes adoptaba los porcentajes federales para financiamiento de gastos de campaña, pues otorgaba el equivalente al 50 por ciento del ordinario cuando en la entidad había elecciones totales (gobernador, Congreso y municipios) y solo 30 por ciento en elecciones intermedias (Congreso y municipios). El resto de las entidades determinaba porcentajes entre 60 y cien respecto del financiamiento ordinario; en el caso extremo, el estado de México, donde se otorgaba un monto equivalente al 180 por ciento del financiamiento público ordinario.

Conclusiones

Dicen que la economía es la administración de los bienes escasos para necesidades infinitas; ello no se ha aplicado a los partidos políticos, pues no olvidemos que a partir de la reforma de 2007 dejaron de adquirir tiempos en radio y televisión sin que se hayan mermado sus recursos. La actual propuesta del PRI y de otros partidos no es dejar de gastar sino dejar de hacerlo con dineros públicos, lo que puede satisfacer a gran parte de la ciudadanía que, sin embargo, quedaría aún más ajena a la participación política, ya que los partidos políticos tendrían que comprometerse con las causas de sus patrocinadores.

El financiamiento público debe reformarse e ir al justo medio. A la luz de las campañas austeras y victoriosas de los candidatos independientes, ha quedado demostrado que el dinero no debe ser el factor preponderante de las campañas, sino la inclusión de la ciudadanía. El financiamiento público no nació como ocurrencia, aunque sus montos sí pueden serlo; hay que transitar de forma que el dinero de los partidos cubra necesidades básicas pero lo importante sea la comunicación entre candidatos y ciudadanos.

Finalmente, lo más probable es que la reforma propuesta por el PRI no prospere; ello abonará a dañar más la imagen de los partidos políticos, incluida la del proponente. ¿A quién le convendrá la demolición de las instituciones?.

* Investigador del CEPNA, S.C.
1 Iniciativa que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de financiamiento privado a partidos políticos y reducción de legisladores federales y locales, suscrita por el diputado César Camacho Quiroz e integrantes del grupo parlamentario del PRI. Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, 26 de septiembre de 2017.
2 Lujambio, Alonso y otros (coordinadores, 2003). Dinero y contienda político-electoral, reto de la democracia. México: Fondo de Cultura Económica, págs. 368-386.
3 DOF del 10 de febrero de 2014.
4 Reforma constitucional, DOF del 6 de diciembre de 1977; LFOPPE, DOF del 28 de diciembre de 1977.
5 Solo se repartían diputados de RP a los partidos que no hubieran obtenido diputados de mayoría.
6 DOF del 22 de agosto de 1996.
7 Unidad de Medida y Actualización a partir de la reforma del 27 y 29 de enero de 2016.
8 Inciso f) de la fracción IV, artículo 116 de la CPEUM de 1996.
9 Publicada en el DOF el 23 de mayo de 2014.
10 Véase Astudillo, César. “Con la cuchara grande”, Voz y Voto núm. 256, junio de 2014, págs. 31-34.
11 En ese entonces, correspondiente a las zonas de salario de cada entidad.
12 Véase Consejo, Alberto. “Dos pasteles”, Voz y Voto núm. 258, agosto de 2014, págs. 35-37.