Lunes 16 de octubre de 2017 7:21 pm
NOTA DE LA SEMANA
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La urgencia de legislar

José Luis Vázquez Alfaro*

La omisión del legislador federal ha causado un desencuentro más entre el máximo órgano de la jurisdicción electoral y el INE. El pasado 30 de agosto, al dictar sentencia en el asunto SUP-RAP-232/2017 y acumulados, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) declaró inválido un acuerdo del INE que pretendía regular diversos aspectos de la propaganda electoral y gubernamental y, con ello, prevenir actos anticipados de precampaña.

Antecedentes

El 20 de julio de 2017 el Consejo General del ine, en ejercicio de su facultad de atracción, emitió los “Lineamientos para garantizar la equidad entre los participantes en la contienda electoral” (INE/CG338/2017, en lo sucesivo “los Lineamientos”). Denominados coloquialmente “cancha pareja”, estaban  destinados –a juicio del INE– a establecer condiciones de equidad entre los ciudadanos que en el presente proceso electoral busquen el apoyo de la ciudadanía para registrarse como candidatos independientes o para ser precandidatos de un partido o coalición a un cargo de elección popular federal o local. En teoría buscaban prohibir la difusión anticipada de las aspiraciones electorales de partidos y candidatos que pudiera alterar la equidad en las campañas electorales de 2018. Para fundar ese acto administrativo, el Instituto invocó diversos preceptos constitucionales y legales; además, en la motivación afirmó que con dicho acuerdo daba cumplimiento a dos sentencias (SUPREP-575/2015 y SUP-REP-198/2016) de la Sala Superior del TEPJF, motivación que resultó errónea.1 El objetivo era, desde el inicio del proceso   electoral:

-Limitar la propaganda electoral que implique  la promoción y posicionamiento de un partido o de una persona para la obtención de una precandidatura o candidatura; y, en su caso, el voto en los procesos electorales locales y federales;

-Limitar la propaganda gubernamental, e

-Imponer limitaciones temporales y requisitos adicionales a los informes de gestión de los servidores públicos.

El acuerdo imponía:

-La prohibición a cualquier aspirante2 de realizar la difusión, compra, adquisición, aprovechamiento o beneficio de cualquier tipo de propaganda o mensaje publicitario en el que se promocione o promueva una opción política, precandidatura o candidatura antes de los plazos legales, cualquiera que sea el medio de difusión.3

-La prohibición de difundir informes de labores de servidores públicos una vez iniciado el proceso electoral federal –cuando la ley solo los prohíbe a partir del inicio de las campañas electorales–, salvo que la ley exija que se presenten en una fecha o lapso determinado (caso en que los anuncios no debían incluir el nombre, voz, símbolo o imagen del servidor público aspirante, limitándose a señalar su cargo).

-Los informes de gestión de grupos parlamentarios no podrían rendirse ni difundirse de manera escalonada o secuencial, ni tener fines electorales (lo cual se presumía si se difundían una vez iniciado el proceso electoral y se incluía el emblema o cualquier referencia a un partido).

-Para los “servidores públicos aspirantes”, la prohibición de realizar acciones a través de las cuales  se difundiera propaganda en la que se promoviera su nombre, voz o imagen, en cualquier medio o modalidad de comunicación.

-La prohibición a los servidores públicos aspirantes a candidatos de asistir a actos en que se entregaran beneficios de programas sociales. Tampoco podían realizar actos masivos de difusión de logros o inauguración de obras iniciado el proceso electoral federal.

-La prohibición a los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones, de realizar acciones que implicaran apoyo o promoción de terceros aspirantes. Esas conductas se presumirían como constitutivas de actos anticipados de precampaña o campaña y, además de ser sancionadas, se contabilizarían para efectos del tope de gastos correspondiente.

Respecto a la propaganda gubernamental, además de extender los límites temporales para su difusión, se imponían las siguientes delimitaciones a su contenido y características:

-En la propaganda difundida desde el inicio del proceso electoral no se podría hacer la exaltación, promoción o justificación de algún programa o logro obtenido en los gobiernos local o federal o de alguna administración específica.

-No podría incluir frases, imágenes, voces o símbolos que pudieran ser constitutivos de propaganda política o electoral, o bien elementos de propaganda personalizada de algún servidor público.

-No se podrían difundir logros de gobierno, obra pública, e incluso, emitir información dirigida a justificar o convencer a la población de la pertinencia de una administración en particular.

-El contenido de dicha propaganda se limitaría a identificar el nombre de la institución de que se tratase sin hacer alusión a cualquiera de las frases (slogans, dice el acuerdo), imágenes, voces o símbolos que pudieran ser constitutivos de propaganda política o electoral.

-Podría incluir el nombre de la dependencia y  su  escudo oficial como medio identificativo, siempre que no se relacionaran de manera directa con la gestión de algún gobierno o administración pública federal o local.

-No podría contener logotipos, frases (slogans) o cualquier otro tipo de referencias a cualquier gobierno o administración, o a sus campañas institucionales, ni incluir elementos de propaganda personalizada de ningún servidor público.

-La difusión de propaganda gubernamental que beneficiara a un partido o guardara identidad con la emitida por un partido, se contabilizaría para efectos de los topes de gasto correspondientes.

Contenido de la sentencia

Legitimación. Un primer aspecto que se debe resaltar es que la actuación procesal de los partidos políticos en el juicio se justificó toda vez que están facultados para deducir “acciones tuitivas de intereses difusos”. El uso de este instrumento procesal, conocido en la doctrina como acciones colectivas o class actions, permite a un tribunal pronunciarse sobre la aplicación de un acto de autoridad que podría afectar la esfera jurídica de un número indeterminado de personas.

A pesar del gran número de demandas presentadas en contra de los Lineamientos (438 recursos de apelación), la sentencia se concentró en el estudio  de las interpuestas por los partidos Movimiento Ciudadano (SUP-RAP-232/2017) y  Verde  Ecologista de México (SUP-RAP-356/2017). En la primera de ellas se argumentó que la resolución impugnada se sustentaba en un indebido ejercicio de la facultad de atracción otorgada por la LGIPE al INE para conocer de asuntos cuya competencia original pertenezca a los OPLE. En el segundo escrito se adujo que los Lineamientos vulneraron el principio  de  legalidad en sus vertientes de reserva de ley y subordinación jerárquica, pues invadieron la esfera de competencia del legislador federal.

Facultad de atracción del INE. Respecto de la pretensión de Movimiento Ciudadano de invalidar el acuerdo impugnado por incumplir las normas que rigen la facultad de atracción del INE, se concluyó que los Lineamientos no cuentan con las características que implica el ejercicio de la facultad de atracción.

Dicha facultad supone el ejercicio de un instrumento (aunque en la sentencia se le llama “medio de control”) de naturaleza excepcional con el que cuenta una autoridad para asumir asuntos que, en principio, no son de su competencia originaria. Es por ello que se exigen ciertas cualidades para su ejercicio: que el asunto revista interés, importancia o trascendencia, o bien, que ante lo novedoso del caso sea necesario establecer un criterio interpretativo a fin de armonizar la aplicación de la ley.

Sobre esta pretensión, la Sala Superior del TEPJF concluyó que en este caso el Consejo General del INE no acreditó los extremos que permiten ejercer la multicitada facultad por parte de la autoridad electoral nacional y transgredió el principio de reserva de ley, pues la facultad interpretativa de la ley que por esta vía puede ejercer el INE no le confiere atribuciones para emitir “criterios generales que sustituyan las reglas previstas en las leyes generales y Constitución en materia de propaganda electoral, propaganda gubernamental e informes de labores, dado que la formulación de criterios interpretativos debe estar encaminada a armonizar los sistemas para la coexistencia de las normas, mas no a suplantar las reglas diseñadas en la ley o buscar sustituirse en el ejercicio de la labor legislativa”.

Facultad reglamentaria y límites que inciden en su ejercicio

Establecida la naturaleza jurídica del INE en el artículo 41 de la Constitución General, como un organismo público autónomo que ejerce la función electoral, ello implica que ejerce su competencia sin intervención o injerencia de ninguna autoridad dentro del marco normativo.

La autonomía del INE también se expresa en el ámbito normativo. Inscrita en el artículo 44 de la LGIPE, dicha autonomía normativa le permite emitir reglamentos, lineamientos y demás disposiciones de carácter general; sin embargo, esta facultad reglamentaria no es absoluta y debe ejercerse dentro de los límites de la Constitución federal y la ley, y su ejercicio está acotado por dos principios derivados del diverso de seguridad jurídica: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica, motivo por el  cual no debe invadir el ámbito reservado a la ley ni ir en contra de lo dispuesto en las leyes expedidas por el Congreso de la Unión.

En virtud del principio de reserva de la ley, mediante el cual la norma fundamental reserva exclusivamente al legislador la regulación de determinadas materias, éste debe establecer los principios y criterios conforme a los cuales las leyes que expida podrán ser desarrolladas en los reglamentos; sin embargo, la autoridad facultada para expedir el reglamento no puede establecer normas jurídicas independientes o “no subordinadas” a las directrices de la ley de la cual derivan.4

Según el principio de subordinación jerárquica, los reglamentos están sometidos al ordenamiento legal que desarrollan, con el objeto de lograr su aplicación en la esfera administrativa, pero no pueden modificar o alterar el contenido de una ley; se deben limitar a detallar las hipótesis normativas legales para su aplicación, sin incluir nuevos supuestos jurídicos ni crear limitantes distintas a las previstas expresamente en la ley.

En este tenor, con base en un criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,5 la sentencia dice:

De ahí que, si la ley debe determinar el qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta; al reglamento compete, por consecuencia, el cómo de esos propios supuestos jurídicos; es decir, su desarrollo, en razón de que éste únicamente desarrolla la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley y no puede ir más allá de lo que ésta regula, ni extenderla a supuestos distintos, y menos aún contradecirla, sino que exclusivamente debe concretarse a indicar la forma y medios para cumplirla.

El acuerdo impugnado se declaró inválido, pues infringió el citado principio de legalidad al introducir plazos, requisitos y categorías distintos a los previstos en la ley, pretendiendo regular un ámbito reservado al legislador, como lo es la propaganda gubernamental, así como la rendición y difusión de los informes de labores de los servidores públicos.

* Investigador del CEPNA, S.C.
1 El fallo dictado en el SUP-REP-575/2015 vinculó al ine para que adoptara las medidas para prevenir, investigar y, en su caso, corregir las conductas contrarias a las normas que rigen el modelo de comunicación política, en relación con la propaganda de los partidos y sus dirigentes. Por su parte, la sentencia recaída al SUP-REP-198/2016 ordenó al INE emitir los lineamientos que rigieran la actuación de sus órganos para sancionar el uso indebido de las pautas de los partidos en radio y televisión. Las sentencias dictadas son materia del Acuerdo INE/CG337/2017.
2 No deja de inquietar la definición de aspirante: “Cualquier persona que manifieste de forma clara y precisa, sistemática y públicamente, por cualquier medio, su intención de contender en un proceso electoral federal o local, o bien se le atribuya dicha intención a partir de la contratación, adquisición o pago de propaganda, con independencia de que sea postulada como precandidata o candidata o que obtenga su registro como aspirante a candidato independiente”.
3 Por difusión el acuerdo entendía “de manera enunciativa y no limitativa”: “a) Radio y televisión, b) cines, c) medios impresos,d) espectaculares y gallardetes, e) bardas, pintas o cualquiera que se coloque en vía o espacios públicos, incluyendo la de transporte o parabuses, f) promocionales utilitarios, g) páginas y cuentas de partidos políticos en internet, h) páginas y cuentas oficiales de dependencias gubernamentales en internet, i) medios electrónicos y redes sociales, siempre que se trate de anuncios, mensajes publicitarios, cintillos o cualquier propaganda contratada, adquirida o pagada, j) vallas publicitarias”.
4 Sobre el artículo 134, párrafo 8° de la Constitución General, la Suprema Corte ha fijado criterio en el sentido de que el Órgano Revisor de la Constitución reservó al Congreso de la Unión, expresamente, la facultad de expedir la ley reglamentaria de ese precepto, por lo que las legislaturas locales están impedidas para legislar en la materia. Véase, entre otras, la sentencia dictada en las acciones de inconstitucionalidad 32/2014 y acumuladas, que se funda en el artículo tercero transitorio del Decreto de reformas constitucionales publicado en el DOF el 10 de febrero de 2014.
5 Véase Jurisprudencia de rubro Facultad reglamentaria. Sus límites. P. /j. 30/2007, Tribunal Pleno, Tomo XXV, pág. 1515, mayo de 2007, Semanario Judicial de la Federación, 9ª época
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