Lunes 16 de octubre de 2017 7:20 pm
NOTA DE LA SEMANA
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Mientras esperamos a Godot

Edmundo Jacobo Molina*

En este 2017 se cumplen diez años de la reforma constitucional que, entre sus objetivos, buscó ordenar la difusión de propaganda de las instituciones públicas del país y garantizar que los servidores públicos utilicen los recursos del Estado de manera imparcial.

Como se sabe, en lo referente al artículo 134, la reforma constitucional en materia político-electoral de 2007 se planteó tres objetivos fundamentales:

Uno, evitar que los servidores públicos utilicen los recursos estatales para incidir en las contiendas electorales y alteren con ello las condiciones de competencia.

Dos, garantizar que la propaganda de las instituciones del Estado se utilice para proporcionar información necesaria a la población, y no para la promoción personal de servidor público alguno.

Y tres, impedir que actores ajenos al proceso electoral (partidos y candidatos) incidan en las campañas electorales y sus resultados a través de la difusión de propaganda en medios de comunicación.

Desafortunadamente, el acuerdo constitucional  no se tradujo en su momento en la emisión de una legislación completa que hiciera efectivos estos principios. Hasta hoy, carecemos de una legislación secundaria que defina competencias y especifique los procedimientos para poner en práctica los principios y normas del artículo 134, y en su caso precise las sanciones por incumplimiento. De hecho, aunque la reforma de 2014 transformó significativamente el diseño de nuestro modelo electoral, el acuerdo político que la produjo no sirvió de catalizador para llenar por la vía legislativa un vacío que lleva cuando menos una décima parte del tiempo en que ha estado vigente nuestro actual orden constitucional.

Con todo, dada la enorme responsabilidad que conlleva su función, el INE tiene la obligación de asegurar la integridad de los procesos electorales y, por tanto, de conocer de las infracciones relacionadas con el artículo 134 constitucional, siempre que incidan en la esfera electoral. Dicho de otro modo, con  o sin vacío legal, el INE, tal como en su momento lo hizo el IFE, en el marco de sus atribuciones constitucionales y legales debe realizar las acciones necesarias para garantizar el puntual cumplimiento de los principios constitucionales y de las funciones que por la vía del derecho le confiere la sociedad.

El artículo 449 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE) establece las infracciones en que pueden incurrir las autoridades   o servidores públicos. Entre ellas se encuentran las siguientes:

  1. El incumplimiento del principio de imparcialidad establecido por el artículo 134 de la Constitución, cuando tal conducta afecte la equidad de la competencia entre partidos políticos…
  2. Durante los procesos electorales, la difusión de propaganda, en cualquier medio de comunicación social, que contravenga lo dispuesto por el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución.
  3. La utilización de programas sociales y de sus recursos… con la finalidad de incidir o coaccionar a los ciudadanos para votar a favor o en contra de cualquier partido o candidato.

Estas normas, como puede verse, le otorgan al INE la competencia para dar trámite a procedimientos contra servidores públicos y acreditar violaciones en el uso de recursos o la difusión de propaganda. Una vez  que se acredita la infracción, sin embargo, el único curso de acción posible para la autoridad electoral consiste en dar vista al superior jerárquico del servidor público en cuestión, de manera que éste sea quien determine las sanciones correspondientes.

Por ello, desde que comenzó a aplicarse la ahora lejana reforma electoral de 2007, se ha señalado que resulta incoherente que la autoridad administrativa electoral tenga competencia para conocer y dictaminar violaciones directas al artículo 134 constitucional pero no para sancionarlas.

Para hacer frente a los problemas derivados de la ausencia de ordenamientos jurídicos en esta materia específica, el IFE primero y ahora el INE, así como el TEPJF, han atendido sus respectivas responsabilidades en esta compleja materia a través de la construcción de criterios emitidos caso por caso.

Aunque no haya sido el cauce ideal, la emisión  de criterios ha logrado regular los complejos y sofisticados comportamientos que se presentan en los procesos político-electorales en el país. Ello ha dado certeza jurídica a servidores públicos y autoridades, y tal como lo demuestran los datos, ha servido para inhibir las violaciones a las disposiciones constitucionales y legales en este terreno, lo cual se refleja en la disminución de quejas presentadas en cada proceso electoral, que es cuando se emite la mayor parte de dichos criterios.

Los datos son elocuentes. El número total de quejas y denuncias presentadas ante la autoridad administrativa –primero el IFE y luego el INE– fue muy similar en los procesos electorales de 2008-2009 y 2011-2012. Con las denuncias por violaciones al artículo 134 ocurrió algo distinto. Se redujeron en más de un 50 por ciento entre ambos procesos, lo cual es indicativo de que la emisión de criterios y las decisiones tomadas por las autoridades electorales (preponderantemente en procesos electorales) han contribuido a regular las conductas de los actores y, en última instancia, a reducir la litigiosidad que se da durante las elecciones por presuntas violaciones de funcionarios públicos a los principios de imparcialidad enunciados en el artículo 134. La Tabla 1 y la Gráfica 1 muestran este efecto del proceso electoral de 2008-2009 en adelante.

La reforma político-electoral de 2007 y posteriormente la de 2014 introdujeron ajustes fundamentales en la justicia electoral. Sin ir más lejos, incorporaron un libro específico para la regulación de los procedimientos sancionadores e instauraron un modelo dual de competencias en la resolución de los procedimientos especiales sancionadores. Esto, como es notable en la Gráfica 1, revitalizó el litigio durante los procesos electorales, en buena medida por el cambio de atribuciones y actualización de criterios que supuso el tránsito de un modelo en que el procedimiento especial sancionador era procesado por una autoridad, a otro en el cual son dos las autoridades involucradas. Ciertamente, con el tiempo los partidos políticos han reorientado la motivación de las quejas que interponen ante las autoridades, con el fin de evitar que sean desechadas por notoria improcedencia.

Dado que buena parte de las resoluciones del Consejo General del INE y posteriormente de la Sala Especializada del TEPJF por violaciones al artículo 134 fue impugnada por los partidos políticos, la Sala Superior del TEPJF, como última instancia, se ha pronunciado en múltiples ocasiones sobre la materia. A través de sus resoluciones, ha dictado los criterios que actualmente se utilizan para regular las infracciones (véase la Tabla 2).

Así, antes del arranque del proceso electoral federal de 2017-2018, el más grande y complejo de la vida democrática de nuestro país –por primera vez las elecciones federales coincidirán con 30 procesos electorales locales–, el INE advirtió la necesidad de emitir criterios que dieran certeza y seguridad jurídica a las autoridades y servidores públicos respecto de la difusión de propaganda. Su elaboración se apoyó escrupulosamente en la multiplicidad de precedentes vinculantes y resoluciones emitidas por el TEPJF. En particular, el INE hizo un esfuerzo por compilar y armonizar los criterios existentes integrándolos en un documento que no solo dejara las reglas claras   para  todos, sino que desde el momento de su emisión protegiera la integridad del proceso electoral.

Por ello, el pasado 20 de julio el Consejo General aprobó una resolución en que se formalizó la emisión de los lineamientos para garantizar la equidad entre los participantes en la contienda electoral. Estos lineamientos, a los que popularmente se ha dado el nombre de “cancha pareja”, explícitamente prohibieron a quienes aspiren a contender por un puesto de elección popular contratar o adquirir propaganda en medios de comunicación a partir del inicio del proceso electoral. Ningún servidor público o aspirante podría utilizar recursos o su cargo para promocionar su imagen, voz o nombre y obtener así, con esta promoción anticipada, una ventaja indebida.

Es relevante recordar que los lineamientos de “cancha pareja” se originaron como resultado de la preocupación de los consejeros del INE que, luego de una serie de resoluciones vinculantes de la Sala Superior del TEPJF, se vieron ante la obligación de establecer normas para regular el “uso debido de la pauta”1 por los dirigentes de los partidos políticos.

En las múltiples discusiones que se tuvieron para arribar a un acuerdo que llevara a emitir los lineamientos a que obligó la autoridad jurisdiccional, los consejeros consideraron que si la intención era establecer “medidas necesarias para prevenir, investigar y, en su caso, corregir, las conductas que resulten contrarias a los principios y fines que rigen el modelo de comunicación política”,2 éstas no podían ceñirse únicamente a los dirigentes partidistas, sino que debían aplicarse de manera pareja para todo aquel que aspirara a contender por un puesto de elección popular. Fue así como nació la idea de emitir los lineamientos de “cancha pareja”.

Como es sabido, la resolución del INE fue impugnada por 352 actores, entre ellos, partidos políticos, concesionarios de radio y televisión, legisladores locales y federales, el Ejecutivo federal y algunos estatales, miembros de ayuntamientos y ciudadanos. Los lineamientos fueron revocados en su totalidad por el Tribunal Electoral, con el argumento de que el ine excedió los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica al intentar regular una materia exclusiva del Poder Legislativo.

Puede verse: la resolución de la Sala Superior se concentró en el problema de las competencias, es decir, en la definición de qué autoridad del Estado mexicano debe encargarse de esta materia. En ningún momento se pronunció contra la necesidad de contar  con normas en la materia ni contra los contenidos específicos establecidos en el acuerdo ahora revocado. La necesidad de que haya reglas persiste.

Por esta circunstancia, el Consejo General emitió una nueva resolución para garantizar los principios  de imparcialidad en el uso de los recursos públicos   y equidad en la contienda electoral para el proceso de 2017-2018. Su elaboración se basó explícitamente en precedentes vinculantes, criterios e interpretaciones emitidos por las autoridades del país a lo largo de los diez años en que han estado vigentes las normas constitucionales sin legislación secundaria.

Al día de hoy, sobran los casos en los que la propaganda gubernamental y los informes de los servidores públicos no han tenido la finalidad de dar información necesaria a la población o contribuir a la rendición de cuentas, como lo dispone la Constitución. Por el contrario, se han utilizado con el objetivo específico de exhibir en los medios a funcionarios públicos quienes, aprovechando la plataforma que otorga su cargo y el acceso a los recursos del Estado, buscan respaldar sus aspiraciones electorales o fortalecer la imagen del partido que los postuló entre el electorado.

Por supuesto, las aspiraciones electorales son naturales y legítimas en cualquier sistema democrático,  pero no lo es el uso de los cargos públicos y los recursos del Estado para obtener ventajas. Los lineamientos pretenden, precisamente, asegurar que las reglas al respecto estén claras y que ningún actor político, so pretexto de informar a la población o difundir acciones de gobierno, obtenga ventajas ilegítimas a través de un uso parcial de las instituciones y recursos del Estado.

Si bien los criterios recientemente aprobados se enfocaron en preservar los principios que rigen la materia electoral, no resuelven todos los vacíos legales. Diez años después de la reforma constitucional de 2007, seguimos sin contar con una regulación integral, emitida por las instancias legislativas, sobre la responsabilidad de servidores públicos por este tipo de violaciones.

Es lamentable que las autoridades electorales tengan que desplegar todas sus atribuciones para acreditar las faltas de distintos servidores públicos al valerse de recursos públicos, humanos, materiales y financieros para influir indebidamente en los procesos electorales. Y es penoso que tengamos que llamar la atención sobre la necesidad de que exista un mecanismo inmediato y efectivo para sancionar estas conductas tan contrarias al servicio público que los funcionarios están obligados a honrar y desempeñar.

Pero lo cierto es que mientras las autoridades electorales carezcan de competencia no solo para investigar, sino para sancionar directamente a los servidores públicos y con ello evitar cualquier vulneración a los principios que rigen la equidad en la contienda electoral, seguiremos buscando remedios y soluciones parciales a la interferencia de los servidores públicos en la contienda.

En este contexto, sería más lamentable aún que ante las ausencias legislativas en esta materia, no fuera posible transitar con normas regulatorias que al menos mitiguen, como lo han hecho los criterios de la autoridad electoral en procesos comiciales pasados, las violaciones relacionadas con el uso de recursos públicos para fines electorales.

La regulación del artículo 134 es un botón de muestra de los retos que enfrenta nuestro régimen electoral. Si queremos que existan plena certeza jurídica y procedimientos claros para poner en práctica los principios rectores de la competencia democrática, hace falta rellenar los huecos legales con reglas simples y efectivas. De otro modo, lo que tenemos  es una regulación barroca, susceptible de interpretaciones múltiples, que en última instancia corre el riesgo de tener una función puramente simbólica, en lugar de política y jurídica.

* Secretario ejecutivo del Instituto Nacional Electoral. Agradezco a Miguel Ángel López Rodríguez el apoyo en la redacción de este artículo.
1 Término acuñado por el TEPJF en múltiples sentencias en que analizó la aparición de dirigentes partidistas en promocionales de radio y televisión.
2 Resolución de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, dentro del recurso de revisión del procedimiento especial sancionador SUP-REP-575/2015.
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