Jueves 23 de noviembre de 2017 10:40 am
NOTA DE LA SEMANA

¿Y si se eliminan los uninominales?

Ricardo de la Peña*

Septiembre de 2017 será recordado como un mes de sismos. Dos grandes temblores causaron graves perjuicios en el país: el día 7, un movimiento de 8.2 grados en la escala de Richter, la mayor medida en más de un siglo de historia sismológica, con epicentro en la costa de Tehuantepec, que asoló sobre todo a Chiapas y Oaxaca. Y apenas doce días después, el fatídico 19 de septiembre, uno de 7.1 grados, con epicentro en la frontera de Puebla y Morelos, que dañó gravemente a estos dos estados y a la Ciudad de México y su zona conurbada.

La magnitud del desastre y el creciente cuestionamiento ciudadano al dispendio que, a su parecer, representan los elevadísimos gastos en campañas políticas y de la vida político-partidaria en general, llevaron a una respuesta de las dirigencias de los partidos que no por inmediata dejó de ser demagógica. Por un lado, se habló de la supresión del financiamiento público a los partidos o al menos la devolución de partidas en el corto plazo; por el otro, se pensó nuevamente en la reducción de las cámaras legislativas, en particular mediante la eliminación de la figura de la representación proporcional, para dejar solo fórmulas de mayoría simple en la Cámara de Diputados y de doble representación por entidad para la mayoría más un puesto para la primera minoría en el Senado.

No está de más recordar que, en su origen, las fórmulas de representación proporcional en el sistema electoral mexicano tuvieron una finalidad compensatoria o complementaria al esquema de representación mediante mayoría simple en distritos uninominales. Esa fue la idea de las diputaciones de partido, de principios de los años sesenta: dotar a las minorías de una ínfima representación que impidiera el monopolio del pri, aunque en un esquema de participación cerrado donde muchas expresiones políticas no encontraban cabida en el sistema de partidos reconocidos.
Aquel sistema cerrado se modificó con la reforma política de 1977-1978, cuando se facilita el registro y reconocimiento legal de fuerzas políticas diversas, algunas de añejo origen, y se garantiza la representación legislativa de las minorías hasta al menos un cuarto de los integrantes de la cámara baja, al fijar en 300 los distritos uninominales del país (antes su número era variable según la población de cada entidad) e incorporar cien diputaciones de representación proporcional, en cuyo reparto no participaba la mayoría bajo determinadas condiciones, que era común que se dieran.1

Este esquema de representación para las minorías ha sufrido diversos cambios que no han sido superficiales, sino que han cambiado la identidad de las diputaciones plurinominales a lo largo del tiempo. En 1986 se duplicó su número, pero se permitió que participara en el reparto el partido mayoritario. Así, en vez de que esos puestos fueran una vía compensatoria, pasaron a ser una vía paralela de reparto de posiciones legislativas.
La reforma de ese año buscaba, además, garantizar que la primera fuerza política contara con certidumbre de tener una mayoría de asientos, lo que luego fue modificado mediante una cláusula que acota la sobrerrepresentación de un partido a ocho por ciento de las curules por encima de su votación relativa. Es este método el que aún prevalece para el reparto de asientos plurinominales, mediante listas bloqueadas en cinco demarcaciones en que se conjuntan y separan entidades para fines del reparto proporcional.

Aunque más adelante lo veremos con detalle, no hace falta mucha ciencia para evaluar que la eliminación de la representación proporcional en la cámara baja redundaría en un beneficio inmediato para la fuerza mayoritaria, al permitirle una sobrerrepresentación en niveles que hace mucho tiempo fueron proscritos, e incluso conformarse no solo en mayoría absoluta, sino constitucional, aunque su votación no alcanzara tales proporciones.

Es de sobra mencionar que solo una visión ignorante de los sistemas electorales en el mundo puede ver en la representación proporcional la entrega de posiciones no respaldadas con votos a determinados partidos, pues si bien la asignación no es la de mayoría en demarcaciones, estas posiciones claramente son producto de los votos emitidos a favor de los partidos, y se asignan mediante un procedimiento alterno que por cierto en muchos países es la única manera de acceder a los órganos parlamentarios.

De quererse reducir el número de legisladores, la composición de la Cámara de Diputados podría variar no solo eliminando asientos de representación proporcional, sino variando la relación entre uninominales y plurinominales (150 y 150 por cada vía, por ejemplo)2 o lo que sería aún más razonable, revisando de fondo el sistema de distribución de asientos en el Legislativo.

Pero, antes que nada, ¿debe reducirse el tamaño de nuestra asamblea? Depende: si se ve como respuesta a un reclamo ciudadano expresado por múltiples medios y documentado por variadas encuestas, sí, pero si se ve desde un punto de vista comparativo internacional, no necesariamente.
Es claro que el número de legisladores por habitante no tendría por qué crecer con el aumento del número de electores. Si así fuera, los países más pequeños tendrían asambleas sumamente reducidas y los mayores tendrían que sostener asambleas de miles de concurrentes, lo que resulta impráctico.

Una mejor aproximación a un criterio de definición del tamaño de la asamblea lo da el encuentro del cociente entre el logaritmo del número de electores y el del número de escaños que se ha de repartir3 (Tabla 1).

Visto así, en el caso mexicano podría tenerse una asamblea con tantos representantes por elector como la británica y entonces llegar hasta a 800 legisladores, o bien como la estadounidense y entonces tener algo más de 300 curules. Así que el tamaño actual de la cámara baja mexicana no está fuera de los parámetros y podría jugarse a aumentarla o reducirla sin contravenir ningún criterio de política comparada. Lo que es más: los 300 diputados propuestos en varias reformas serían un número menor de representantes que los que tocarían en comparación con otros sistemas, como el de Estados Unidos, pero no en una magnitud tal que saliera de lógica, si se entiende que el número de integrantes de una asamblea no solo se define por la población a la que representan, sino por la complejidad de la sociedad y el número de canales de comunicación que se requiere.

Pasando al cómo generar la representación, hay que recordar que el tradicional principio de diputaciones por distrito uninominal tiene su origen en la búsqueda de asegurar que exista una representación por entidad lo más proporcional posible a su población o a su electorado. Esto es: el sistema uninominal tuvo por finalidad asegurar el equilibrio de la representación de los componentes fundamentales de la República, las entidades federativas que la constituyen, lo que se rompe con sistemas de representación proporcional complementarios o paralelos, que no garantizan una equidad entre entidades. Así, el equilibrio entre las unidades constituyentes de la República se torna en la garantía de mínimos de representación y no en una proporcionalidad más exacta.

Por otra parte, el sistema de representación proporcional busca que cada fuerza política tenga el número de diputados que corresponda con la mayor exactitud posible a la proporción de votos que le otorgue la ciudadanía.

Dicho de otra manera: el actual sistema mixto de representación en la cámara baja mexicana, con sus variaciones, busca a la vez un equilibrio de la representación por entidad y una participación partidaria en el reparto de curules adecuada a su votación relativa. Es el juego entre estas dos lógicas lo que ha regido.

¿Y qué tal si buscamos una fórmula que garantice simultáneamente la máxima equidad en el reparto de curules por ambos criterios: la entidad federativa de origen y el partido político que se representa? ¿Es ello posible?

La respuesta es que sí: existe un procedimiento de elección de diputados que simultáneamente asegura un equilibrio entre la representación por entidad federativa y un reparto por partido político sumamente próximo a su votación. Pero ello supone abandonar una lógica que no por haber sido tomada por muchas décadas resulta necesaria: la partición artificial del territorio de las entidades federativas en unidades menores, distritos, en cada uno de los cuales se elige a un representante.

¿Por qué no en vez de que el número de asientos defina, como hoy, un número de distritos uninominales, se toma este mismo número de asientos como puestos por repartir en cada entidad federativa de manera proporcional, lo que bien pudiera seguirse haciendo mediante el método de cociente y resto mayor si se deseara, pero tomando cada entidad como unidad, sin partirla artificialmente en componentes menores? Así, cada entidad se constituiría en un distrito necesariamente multinominal. ¿Puede este método derivar en una representación proporcional de asientos por partido que otorgue una adecuada parte a las fuerzas políticas mayores, pero sin dejar fuera a las menores? Podemos hacer el ejercicio con los datos de las tres últimas elecciones para la cámara baja, cuando los votos comenzaron a contarse por partido y no por coaliciones, y asumir un umbral de ingreso de tres puntos, como está fijado actualmente.

Veamos primero qué nos dicen los principios teóricos sobre este sistema de reparto de curules. Es absolutamente cierto que, de tomarse esta fórmula, la distribución de asientos por entidad federativa correspondería con mucha proximidad a la participación relativa real de las entidades en la población del país, con un mínimo de dos posiciones garantizadas para cualquiera de ellas, pues así lo estipula hoy la ley; la fórmula de asignación de asientos por entidad no tendría por qué variar y podría seguir siendo potestad de la autoridad administrativa electoral nacional. Ello además garantiza una gran estabilidad en el número de asientos correspondiente a cada entidad (Tabla 2). Ahora bien, en teoría, la proporción de curules que corresponde a un partido en un sistema dado está determinada por el cociente del logaritmo del número de electores entre el del número de asientos, elevado por el inverso de una magnitud promedio, que es el resultado de dividir el número de asientos entre el número de unidades para su elección.4 Así, como se ve en la Tabla 3, el método de elección por mayoría simple en 300 distritos nos da un factor de conversión superior a tres y que por ende aleja la paridad entre votos y representantes. El actual sistema mixto corrige –como era de esperarse– de manera parcial este desequilibrio, al lograr un nivel intermedio entre lo mayoritario uninominal y la representación proporcional pura.

Con un método de partición de la representación en unidades equivalentes a las entidades federativas y procedimientos estrictamente proporcionales, se alcanzaría no una representación proporcional exacta, pero sí un acercamiento muy elevado a votos y curules a los que tendría derecho cada fuerza política.

Pero, ¿qué pasaría con el peso de los partidos en el seno de la asamblea si se tomaran los repartos actuales de posiciones por vía uninominal para efectuar una distribución conforme a principios proporcionales y no para la generación de distritos artificiales, como se hace ahora? ¿Se alcanzaría realmente la equidad deseada?

Al efectuar este ejercicio (tablas 4, 5 y 6), se descubren varias cosas: primero, en el esquema de reparto multinominal por entidad federativa el número efectivo de partidos en el Legislativo5 tiende a ser muy próximo al número efectivo de partidos conforme la votación, lo que nos habla de que se suprime sustancialmente el efecto reductor del número de participantes en la asamblea respecto a la voluntad expresada por los ciudadanos con sus votos. Segundo, existe una gran proximidad entre las participaciones en curules por partido o grupo de partidos y la votación relativa que alcanzaron, con desproporcionalidades de apenas un punto porcentual, por lo que efectivamente con este sistema se logra la equidad entre votos y asientos. Tercero, no existe un efecto reductor para las minorías más pequeñas que tienda a hacerlas desaparecer o les impida contar con representación bajo un esquema de reparto proporcional por entidad federativa. Cuarto, cuantas más fuerzas políticas concurren por separado a un proceso comicial, menor es la viabilidad de que el reparto proporcional por entidad federativa dé un empate en asientos exactamente igual al reparto de votos, por lo que la pluralización de partidos da lugar a desfases crecientes entre votos y asientos.

No sobra comentar que es claro que la adopción de un sistema uninominal puro, como el recién propuesto por la dirigencia del partido mayor, da lugar a fuertes desequilibrios entre votos y representación, que derivan en la formación de mayorías artificiales y distancian en muchos puntos –al menos 15 pero pueden ser más de 20– la proximidad entre votación relativa y participación en la asamblea. Significativamente, esta distancia favorece de manera sistemática la sobrerrepresentación del partido mayor, mientras que el esquema multinominal alterno tendería a favorecer en ocasiones a un partido o grupo de partidos y en ocasiones a otros, por lo que no tendría un sesgo definido necesariamente injusto, sino que dependería de repartos muy específicos de la votación, que podrían prever los partidos para buscar el mayor éxito relativo en el reparto, como ocurre en otras sociedades del mundo.

La adopción de lógicas similares de representación proporcional para los congresos locales redundaría en una reducción de estos órganos, en los que hoy tenemos a más de mil representantes, a una cantidad próxima a los 700 u 800; constitucionalmente podría establecerse un criterio general para la definición del tamaño de las asambleas locales y criterios de mínima partición para que se lograra la mejor representación proporcional, pero eso es un tema aparte.

Una reflexión final sobre el Senado de la República: no es equivocado pensar en la eliminación de los asientos por representación proporcional en este órgano. De hecho, hacerlo afectaría tan solo marginalmente la composición actual, aunque redundaría en una mayor distancia entre la composición de ambas cámaras, lo que es uno de los criterios que determina la pertinencia de preservar un sistema bicameral (Tabla 7).

En la propuesta de distribución proporcional por entidad, el partido mayor, que es a la vez potencialmente el del Ejecutivo, tiende a tener mayor representación en el órgano senatorial, que por sus funciones tiene mayor repercusión en las decisiones propiamente estatales, mientras que deja un menor peso a la fuerza mayor y más necesidad de negociación con otras fuerzas para asuntos de carácter fiscal y presupuestal, que delimitan la acción de gobierno. La propuesta priista, aunque también consigue la divergencia en la composición entre cámaras, va en sentido contrario, y es inconsistente con lo esperable conforme la división actual de funciones entre las cámaras federales.

La propuesta presentada en este ensayo no es la única factible. Tal vez el llamado detrás de estas líneas es que nos volvamos a abrir, como se hizo cuando la reforma política de los años setenta, al encuentro de nuevos esquemas y nuevas lógicas para la atención de los problemas de ingeniería política que fundan nuestro sistema de gobierno.

* * Presidente ejecutivo de isa Investigaciones Sociales Aplicadas.
1 Alcocer V., Jorge. “Fue Bartlett”, Reforma, 3 de octubre de 2017.
2 Santiago, Javier. “En defensa de la representación proporcional”, @Time, 9 de octubre de 2017, en: http://attimes.mx/notas. php?id=19151 (consultado el 9 de octubre de 2017).
3 Taagepera, Rein y M. S. Shugart (1989). Seats & Votes. The Effects and Determinants of Electoral Systems. New Haven: Yale University Press.
4 Idem.
5 Laakso, M. y R. Taagepera (1979). “Effective number of parties: A measure with application to West Europe”, Comparative Political Studies, núm. 12, págs. 3-27.