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Tercer intento de cambio

En el año en que se conmemoran los 50 años del golpe de Estado que quebró la democracia en Chile, se desarrolla un tercer ensayo de cambio constitucional, que busca dejar atrás la Constitución Política que, aunque reformada en democracia, tiene su origen en el gobierno autoritario (1973-1990).

En el contexto de América Latina, la democracia chilena ha sido considerada una de las democracias estables de larga data. Samuel Huntington, en su libro La Tercera Ola, democratización en el tardío Siglo XX, analiza el caso de la democracia chilena en su especificidad de ser un caso que inicia su democracia en la primera ola (1828-1926), la cual sólo ha sido interrumpida por el gobierno autoritario liderado por Augusto Pinochet (1973-1990), y que coincide con lo que Huntington denominó la Segunda Contra-ola de la Democracia (1958-1975).

Esta estabilidad democrática ha sido asociada a un sistema de partidos políticos institucionalizado que permitió que durante gran parte del siglo XX los cambios y demandas de la sociedad fueran canalizados a través del sistema político. Durante el gobierno autoritario, el quiebre democrático implicó también la prohibición de los partidos políticos y de toda forma de organización social, lo que ha tenido consecuencias en la cohesión social hasta la actualidad. Esto se dio en un contexto de masivas violaciones a los derechos humanos y de la desarticulación de toda la institucionalidad democrática del país.

La Constitución Política elaborada en 1980 por el gobierno militar no sólo careció de cualquier mínimo procedimiento democrático, sino que, además, como ha señalado Manuel Antonio Garretón, tuvo por objetivo transformar la “matriz socio-política” de Chile, instalando un dispositivo institucional que resguardara los intereses de un sector específico de la sociedad, protegiendo un modelo económico neoliberal y sobre-representando a los partidos de la derecha política mediante un sistema electoral binominal.

La transición a la democracia, iniciada con el plebiscito de 1988, donde la ciudadanía rechazó la continuidad del régimen autoritario, abrió el inicio de un nuevo ciclo democrático que dadas las características de una transición pactada no permitieron que se elaborara un nuevo texto constitucional, como había sido el caso de otras transiciones en América del Sur, como Brasil en 1988. El camino de democratización de Chile se dio a través de reformas constitucionales -las más importantes en 1989- para habilitar elecciones libres y democráticas, y en 2005, para desactivar los principales enclaves autoritarios que permanecían incrustados en la institucionalidad chilena (como Senadores designados, o un activo rol de las Fuerzas Armadas y de Orden).

Las reformas constitucionales permitieron avanzar gradualmente en la democratización política, pero fueron insuficientes para avanzar en políticas públicas que dieran cuenta de una sociedad que cambiaba y requería no sólo superar la pobreza –importante logro de los gobiernos de la Concertación por la Democracia-, sino abordar las diversas desigualdades económicas y sociales. Es así que cuando los gobiernos democráticos intentaron abordar reformas a la salud o la educación, se vieron limitados por la rigidez constitucional. Así también con las reformas político-institucionales que incorporaran a actores como las mujeres, los pueblos indígenas, o profundizaran espacios de deliberación, o abordaran el desequilibrio entre el poder ejecutivo y el poder legislativo, en lo que se ha denominado el hiper-presidencialismo chileno. Un ejemplo de un gobierno de reforma limitado por la rigidez constitucional fue el segundo gobierno de Michelle Bachelet (2014-2018) que, a pesar de tener mayoría en el Congreso, no pudo avanzar en su programa de gobierno.

Fue en el segundo mandato de Michelle Bachelet que se dio el primer ensayo institucional de cambio constitucional, siendo este uno de los tres ejes de su programa de gobierno. Como la Constitución Política de 1980, reformada, no contemplaba hacia 2014 un mecanismo de cambio constitucional, la Presidenta hizo uso de su poder co-constituyente, y convocó a la ciudadanía a un proceso amplio de deliberación constitucional (Proceso Constituyente Abierto a la Ciudadanía). Como resultado de los diálogos ciudadanos, la Presidenta recibió un documento denominado “Bases Ciudadanas de una nueva Constitución”. En abril de 2017 Bachelet envió al Congreso un proyecto de reforma constitucional para convocar a una Convención Constitucional que deliberara a partir de las bases ciudadanas. El proyecto no tuvo apoyo político y no fue tramitado. En diciembre de 2017, las elecciones presidenciales las ganó la coalición política de derecha, contraria al cambio constitucional. Dado ese escenario, la Presidenta envió al Congreso un proyecto de nueva Constitución elaborado a partir de las Bases Ciudadanas, el que ingresó días antes de dejar su mandato, en marzo de 2018. Dicho proyecto tampoco tuvo tramitación legislativa.

Un segundo ensayo de cambio constitucional comienza en noviembre de 2019, con el Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución. Este acuerdo político amplio es la respuesta a las movilizaciones sociales y violencia que se mantuvo en Chile entre los meses de octubre y noviembre de 2019. El estallido social se inició con la protesta de estudiantes secundarios por el alza de los pasajes del Metro de Santiago (tren de transporte público) y rápidamente se expandió a todo el país como una demanda de cambio frente a las desigualdades e injusticias percibidas por la ciudadanía.

El Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución fue suscrito por los principales partidos políticos con representación en el Congreso. Al acuerdo social de cambios ya expresado en el Proceso Constituyente Abierto a la Ciudadanía, impulsado por Michelle Bachelet, se adicionaba un acuerdo político amplio, lo que hacía prever que un proceso institucionalizado, democrático y participativo, podía arribar en un nuevo texto constitucional. El diseño institucional de este segundo itinerario consideró un plebiscito donde la ciudadanía decidiría si quería- o no- iniciar un proceso constituyente, y también sobre el tipo de órgano constituyente. El mensaje de la ciudadanía fue contundente sobre el apoyo al cambio constitucional y a un órgano constituyente elegido por voto popular, alcanzando un 78%, en un proceso electoral que se dio en plena pandemia.

Esto activó la segunda fase del itinerario constitucional: la elección de las y los integrantes de la Convención Constitucional. Esta elección, efectuada en mayo de 2021, se caracterizó por una importante innovación en las reglas electorales que venían implementándose en la democracia chilena, incorporándose la paridad entre hombres y mujeres, los escaños reservados para pueblos indígenas, y la posibilidad de que independientes compitieran en listas electorales. Como resultado de esta innovación, la representación de la Convención fue amplia, y dio espacio a nuevos actores. De acuerdo a los informes del Observatorio para la Nueva Constitución, un 67% de los integrantes del órgano constituyente eran independientes. De los 155 integrantes 77 eran mujeres y 15 representantes de los pueblos indígenas.

El trabajo de la Convención se extendió por 12 meses, y los acuerdos políticos en cuanto a los contenidos constitucionales fueron difíciles de alcanzar. A pesar de que cada una de las normas fueron aprobadas con un quorum de 2/3 de sus integrantes, el texto se construyó en base a la adición de propuestas de distintos grupos más que a partir de una deliberación y consenso. Entregado el texto al Presidente Gabriel Boric, se activó la tercera fase del itinerario, la convocatoria al plebiscito ratificatorio del texto. El 4 de septiembre de 2022 la ciudadanía acudió a las urnas masivamente, ya que luego de una década se reinstalaba el voto obligatorio. En dicho plebiscito, con un 85,87% de participación electoral, un 61,89% de los electores rechazó el texto propuesto por la Convención Constitucional.

La pregunta sobre las razones del rechazo, luego de un proceso democrático y altamente participativo, tiene respuestas múltiples y aún en análisis. De acuerdo a los estudios de opinión pública, la principal razón a la que aluden quienes rechazaron hace referencia a su mala avaluación sobre el desempeño de los convencionales, lo que refiere a una alta desconfianza de la ciudadanía hacia las elites políticas. Otra de las razones tiene que ver con los contenidos de la deliberación y posteriores propuestas constitucionales, con amplia crítica a temas como la inclusión de propuestas “maximalistas” en cuanto a plurinacionalidad, descentralización, le disolución del Senado, o derechos sexuales y reproductivos. Lo que muestran las encuestas de la época es que al mismo tiempo que bajaban los índices de aprobación a la Convención Constitucional y al nuevo gobierno, subía la opción rechazo, aún sin tener un texto definitivo. Las noticias falsas y campaña de desprestigio sin duda dañaron la percepción de la ciudadanía sobre el proceso, y sumaron a la estrategia de quienes históricamente se habían negado a un cambio constitucional.

Tres meses después del fallido proceso constitucional y con un problema constitucional aún sin solución, el Congreso ofreció a la ciudadanía un acuerdo político para iniciar un nuevo proceso de cambio constitucional. Un tercer ensayo. Esto implicó una nueva reforma constitucional, pues la ley 21.200, que había delineado el itinerario para el proceso en 2019, cerraba el proceso con el plebiscito ratificatorio.

El tercer ensayo constitucional se enmarca en el Acuerdo por Chile. Este acuerdo, fraguado principalmente en el Senado en deliberación con la Cámara de Diputados, tiene como principal protagonista a los partidos políticos. El que exista un nuevo acuerdo es una buena noticia, pues el problema que lo deriva aún subsiste. El diseño institucional es diferente a los dos anteriores y responde a una visión desde sus principales actores y a la críticas al proceso anterior.

El actual itinerario constitucional, acordado en diciembre de 2022, se basa en un acuerdo político que no sólo considera el mecanismo de cambio constitucional, sino que establece 12 Bases Institucionales que delinean los contornos del debate constitucional. El mecanismo da un rol importante a los expertos -al establecer una Comisión de Expertos, compuesta por 24 especialistas nombrados por el Congreso, y un Comité de Admisibilidad, integrado por 12 expertos también nombrados por el Congreso-. El Comité de Expertos deberá redactar y acordar un borrador de texto constitucional que será la base de discusión del Consejo Constitucional, órgano constituyente compuesto por 50 representantes electos directamente por la ciudadanía y de representación paritaria entre mujeres y hombres. El Comité de Admisibilidad tiene por función resguardar el cumplimiento del acuerdo en cuanto a las bases institucionales.

El tercer ensayo de cambio constitucional será más acotado en tiempos y en la participación ciudadana. El Consejo Constitucional deberá deliberar y aprobar en cinco meses, a partir de la recomendación de los expertos, un texto de la constitución. La ciudadanía participará electoralmente eligiendo a sus representantes en el Consejo Constitucional, y también  se ha delegado a las universidades del país el desarrollo de mecanismos de participación ciudadana durante el proceso. Las y los expertos ya han sido designados por el Congreso y comenzarán sus funciones en el mes de marzo de 2023. Las elecciones del Consejo Constitucional están planificadas para el 7 de mayo de 2023. El texto que emane del Consejo será plebiscitado a fines de 2023.

Chile ha buscado un pacto constitucional democrático que ha sido elusivo. Tres distintos diseños institucionales de cambio constitucional, que responden a tres distintos contextos políticos y sociales, se han propuesto a la ciudadanía. Los dos primeros, el Proceso Constituyente Abierto a la Ciudadanía y el Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución, aunque fallidos, resultaron en dos propuestas completas de texto constitucional, donde se escuchó la voz de la ciudadanía. Ambos textos son un insumo relevante para el nuevo proceso, donde los partidos políticos, expertos y representantes de la ciudadanía, deben dar un paso más en este proceso constitucional por etapas. Ese paso es la construcción de consenso en base al diálogo social, de cuál es la Constitución Política que Chile requiere para las próximas décadas. Lo que los procesos anteriores han señalado es que se requiere un Estado social que aborde las desigualdades y una institucionalidad que profundice la democracia. La tarea no es fácil, pero el cambio gradual ha mostrado avances que requieren dialogo y consensos para llegar a la implementación de una Constitución nacida en democracia.


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Pamela Figueroa

Doctora en Estudios Políticos y Sociales (IDEA-USACH), Master of Arts en Estudios Latinoamericanos mención Gobierno (Georgetown University). Académica del Instituto de Estudios Avanzados de la Universidad de Santiago de Chile y Coordinadora Académica del Observatorio Nueva Constitución (www.observatorionuevaconstitucion.cl). Se desempeñó como Jefa de la División de Estudios del Ministerio Secretaría General de la Presidencia (2014-2018), asesorando las Reformas Políticas y Agenda de Probidad, y en la coordinación del Proceso Constituyente convocado por la Presidenta Michelle Bachelet. Miembro de la Mesa Técnica del Proceso Constituyente en Chile (2019). Es integrante de la Red de Politólogas, de la Asociación Chilena de Ciencia Política y del Consejo Asesor del Observatorio de las Reformas Políticas para América Latina (UNAM-OEA).

@pfigueroarubio 


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