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¿Y cómo nos afecta?

Analizar las consecuencias inmediatas del cambio electoral implica reconocer que el cúmulo de modificaciones tiene un impacto muy severo en las distintas autoridades que integran el sistema electoral mexicano. Al tratarse de un sistema, los cambios afectan de muchas maneras al conjunto de instituciones: al INE, a los OPL, al TEPJF y con ello, a la organización y arbitraje de toda elección que se celebre en nuestro país.

Por la naturaleza y cantidad de cambios implicados en la reforma, imposibles de explicar en los minutos de que dispongo, me enfocaré a algunos de los que tienen efectos directos en las elecciones locales. Como sabemos, las nuevas normas reducen las capacidades técnicas sustantivas de las autoridades electorales, pues disminuyen dramáticamente sus estructuras profesionales y operativas. Al INE le recorta su estructura central, elimina y fusiona áreas vitales completas; disminuye las facultades de la Secretaría Ejecutiva; extingue a la Junta General Ejecutiva y, lo más grave, reduce su estructura desconcentrada local y desaparece la distrital permanente.

Los órganos distritales que desaparecen, conformados por miembros del Servicio Profesional Electoral Nacional, son responsables de múltiples funciones que afectan directamente las elecciones locales; prácticamente todas las funciones nacionalizadas pasan por los órganos desconcentrados del INE, pero quizá las más importantes son el trabajo de integración, ubicación e instalación de casillas, así como la conformación y actualización del Padrón Electoral: el registro de ciudadanas y ciudadanos más seguro y abarcador de México, además de ser la columna vertebral de cualquier elección.

Con los cambios, es posible que el INE no tenga posibilidades materiales para hacerse cargo, debida y oportunamente, del trabajo para ubicar e integrar casillas, así como de capacitar a millones de ciudadanos y ciudadanas que vigilarán y contarán los votos en cualquier elección que se celebre en el país. Una institución debilitada no podrá instalar todas las casillas o las instalará incompletas, o bien integrará casillas en donde, por una indebida capacitación, no se respeten las reglas y procedimientos previstos en la ley electoral. 

De igual manera, si el INE no cuenta con las capacidades técnicas y facultades plenas para conformar un padrón electoral confiable, debidamente depurado, vigilado en cada uno de sus movimientos y actualizaciones, se pone en riesgo la autenticidad del universo de potenciales votantes, y con ello, la confianza en los resultados de cualquier elección mexicana. Y otra cosa fundamental: se pone en vilo la protección de los datos personales y el derecho a la identidad de las y los mexicanos. 

Aproximadamente el 85% de miembros del Servicio Profesional Electoral Nacional que se encargan de esas tareas perderán su empleo y dejarán de realizar las funciones estatales que garantizan los principios constitucionales de las elecciones mexicanas: certeza, imparcialidad, objetividad, legalidad y máxima publicidad. El régimen transitorio de la reforma señala que el INE tiene hasta el 15 de agosto para realizar la reestructura a los órganos desconcentrados locales y distritales del INE.

Vuelvo al Padrón, que es el instrumento fundamental, primario de la organización electoral, a cargo del INE. La reforma también pretende posibilitar votar desde el extranjero con documentos de identificación distintos a la credencial de elector: el pasaporte y la matrícula consular, lo cual vulnera la certeza en la integración del padrón, pues esos documentos no contienen las medidas de seguridad ni cuentan con la permanente vigilancia que exige el Registro Federal de Electores y que son necesarios para garantizar la integridad y autenticidad de la base de datos de potenciales votantes de cualquier elección que se realice en México. 

Además, la Secretaría de Relaciones Exteriores se convierte en autoridad facultada para validar el Listado Nominal de Electores Residentes en el Extranjero.1 Hablamos de varios millones de potenciales electores inscritos y validados fuera de los estándares de seguridad que se han exigido durante más de treinta años en México.2

Ahora bien, la reforma también toca directamente a los institutos electorales locales. Comprime su estructura central a dos únicas direcciones ejecutivas que no consideran áreas dueñas de funciones legales, como igualdad de género, transparencia o participación ciudadana. Todos los OPL del país, todos, ejercemos funciones para organizar mecanismos de participación democrática directa a nivel local. Pero se nos presenta una directriz nacional que inhabilita la participación organizada profesional, legal y genuina. 

 De manera explícita, el nuevo texto legal desaparece las estructuras de aquellos OPL que tienen oficinas permanentes en los municipios y/o distritos. Se trata de cinco entidades en donde los OPL tendrían que desmantelar sus estructuras profesionales desarrolladas tras décadas de construcción institucional. 

Durante el proceso electoral, los institutos locales podrán instalar órganos distritales y municipales con un máximo de tres consejeras y consejeros, y solo excepcionalmente, estos órganos podrán integrarse por cinco personas consejeras. Estamos ante una desprofesionalización, sí, pero también ante una desciudadanización. En Jalisco, por ejemplo, el Código Electoral local señala que los consejos distritales se integran por siete personas, y los órganos municipales con cinco o siete consejeras y consejeros ciudadanos, según su tamaño y demografía.

Reducir y restringir a un número fijo de integrantes a los órganos colegiados ciudadanos que conducen las elecciones locales no solo disminuye sus funciones de control y vigilancia, sino que desconoce la densidad demográfica, geográfica y política de las distintas regiones de nuestro país.

Todos estos cambios a las estructuras de los OPL deberán ocurrir noventa días antes del inicio del proceso electoral, fecha que es aún, incierta. En cualquier caso, dado que la facultad de determinar la estructura orgánica de los institutos electorales locales está reservada a los congresos locales (soberanía transgredida también con esta reforma), los institutos electorales tendremos que esperar a la aprobación de las leyes electorales estatales, cuyo plazo, por cierto, es el mismo que se otorga a la reestructura de los OPL. En otras palabras, si el Congreso local aprueba la ley un día antes de fenecer el plazo, el Instituto electoral local tendrá veinticuatro horas para hacer su reestructuración.

Más allá de la afectación a las capacidades institucionales, técnicas y operativas del INE y los OPL, la reforma limita sus facultades, pues les prohíbe emitir normas reglamentarias y requisitos exigibles para la postulación de candidaturas, como es el caso de la declaración 3 de 3, para evitar que personas violentadoras de mujeres o deudores alimentarios accedan a cargos de elección popular; las normas reglamentarias para garantizar la integración paritaria en los órganos de elección popular; o las acciones afirmativas emitidas mediante lineamientos específicos. 

De aplicar esas nuevas restricciones a las facultades reglamentarias de las autoridades electorales en las entidades, se provocaría un retroceso en varias conquistas de los derechos políticos adquiridos por grupos históricamente excluidos que han sido promovidos y garantizados mediante reglamentos emitidos por los institutos estatales del país, produciendo resultados concretos: en las elecciones locales celebradas de 2018 a la fecha, más de la mitad de las candidaturas registradas han sido para mujeres. Cinco entidades tienen hoy congresos con más del 60% de mujeres diputadas.3

Las medidas afirmativas, normadas e instrumentadas por las autoridades electorales, también han resultado eficaces para promover y garantizar los derechos políticos de participación y representación a comunidades en desventaja histórica: a nivel federal, en las pasadas elecciones, por primera vez once mexicanas y mexicanos residentes en el extranjero lograron ganar una diputación federal gracias a las medidas que aprobó el INE y confirmó el TEPJF. También los pueblos originarios han visto reconocidos sus derechos políticos al ganar veintiún distritos federales considerados indígenas.4

Ahora, el nuevo texto legal señala que “los partidos políticos nacionales deberán incluir en la postulación de sus candidaturas a diputaciones por ambos principios, al menos 5% de personas indígenas, afromexicanas, con discapacidad, de la diversidad sexual y residentes en el extranjero”. Esto quiere decir que, para las elecciones de diputaciones federales, en lugar de los veintiún distritos indígenas ya reconocidos y las once diputaciones migrantes, ahora los partidos estarán obligados a postular solo veinticinco candidaturas para todos los grupos por cualquiera de los dos principios. 

En lo inmediato, estas limitaciones a las facultades reglamentarias de las autoridades electorales dejan al INE y los OPL maniatados para actuar en favor de los derechos que garantiza la Constitución, además de que ponen un freno a los trabajos realizados y a los que están en curso. En Jalisco, por ejemplo, nos encontramos ahora mismo en la realización de las consultas a personas indígenas y con discapacidad para la emisión de medidas afirmativas de cara al proceso electoral 2023-2024. Una obligación del estado mexicano que, por cierto, la reforma ignora.

Otro de los cambios graves del Plan B que impacta a las elecciones federales y locales, lo representan las nuevas reglas de competencia política. Los cambios a la Ley General de Comunicación Social trastocan las condiciones de equidad en las contiendas electorales y flexibilizan las restricciones que garantizan imparcialidad en el uso de recursos públicos. Con los cambios, en nombre de su libertad de expresión, funcionarias y funcionarios públicos podrán emitir mensajes durante su horario laboral y en el ejercicio de su cargo empleando recursos públicos para su comunicación, difusión y transmisión, aunque estos mensajes no sean imparciales, ataquen a contrincantes políticos, no sean informativos y tampoco de emergencia. Una contradicción franca con los límites previstos por el artículo 134 constitucional. Solo aquellos recursos etiquetados para propaganda gubernamental serán considerados como tales, dice la reforma. 

Estos cambios imposibilitan la función de arbitraje electoral del INE y los OPL para garantizar la equidad en la contienda. El efecto inmediato se verá, desde luego, en el proceso electoral concurrente 2023-2024. Por si fuera poco, la reforma limita las facultades de interpretación y decisión de las autoridades electorales para imponer sanciones y con ello abre la puerta a mayores infracciones a la ley y a la impunidad. Las nuevas normas establecen que si la conducta presuntamente infractora no encuadra literalmente con el supuesto explícito de la norma, el INE no podrá –por ejemplo– negar el registro de una candidatura y el TEPJF no podrá sancionar, aunque sea a todas luces evidente la violación a algún principio constitucional.

La nueva Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electoral literalmente señala que el Tribunal Electoral federal no podrá imponer sanciones que impliquen la designación de candidaturas a cargos de elección popular o el nombramiento de dirigencias partidistas. También le prohíbe imponer, por analogía o mayoría de razón, sanción que no esté decretada por una ley que sea exactamente aplicable a la conducta infractora. Esta limitación a la facultad de decisión del Tribunal especializado es grave porque en el ámbito administrativo electoral no existen tipos legales para sancionar conductas infractoras en diversos temas, como en los casos de violencia política en razón de género y muchos otros. 

Pero hay más. El régimen transitorio de la reforma prohíbe al INE y a los institutos electorales locales, de manera inexplicable, invertir recursos para el diseño e implementación del voto electrónico. Se trata de un obstáculo, un freno a los avances que se han logrado en materia de voto electrónico en el país, sobre todo desde las entidades de la República. Los OPL de Coahuila y Jalisco somos las dos instancias en el país que hemos desarrollado, usado y mejorado urnas electrónicas para elecciones constitucionales locales y para todo tipo de mecanismos de participación social, desde hace veinte años. Sin posibilidad de invertir recursos en ellas, la experiencia nacional en urnas electrónicas está condenada al desperdicio y la extinción. 

El voto electrónico, un proyecto que supone un cambio de paradigma en la organización de los procesos electorales y que requiere grandes inversiones, se lanza hacia el futuro (cinco años) en medio de una restricción presupuestal crónica y, por si fuera poco, se le encarga a una autoridad ajena a la función electoral.

Para terminar, la naturaleza y cantidad de cambios implicados en el denominado Plan B colocan al INE y a los OPL ante un reto de enormes proporciones: instrumentar una reforma en unos cuantos meses; profundas reestructuras (reinventar orgánicamente las instituciones); un arduo trabajo reglamentario; cambios en los procedimientos y los plazos de la organización electoral, además de hacer frente a la ominosa litigiosidad que vendrá a partir del estreno de esta insólita reforma. Todo ello, exige el decreto, debe realizarse sin recursos.

No solo eso, el INE y los OPL tendrán que hacerse cargo de los errores y huecos que ya podemos prever. En cada paso, en cada procedimiento habrá algo que enmendar. ¿Cómo garantizar, por ejemplo, que los paquetes electorales lleguen a los órganos distritales del INE y los opl la noche de la elección, si los capacitadores asistentes y los supervisores electorales ya no podrán auxiliar en esta labor? Las pasadas elecciones federales de 2021, 55% de los paquetes electorales fueron trasladados a las sedes distritales por CAE y SE, pero ahora la reforma lo impide. ¿Cómo garantizar el cumplimiento de los requisitos para la conservación del registro de partidos políticos nacionales y locales, si la reforma rebaja las exigencias constitucionales a la mitad? Con este cúmulo de problemas y en la intemperie legal, es con lo que la autoridad electoral local deberá lidiar.

Por la gran cantidad de probables violaciones constitucionales y a los derechos de las personas, es muy probable que se presenten cientos o miles de amparos, controversias y juicios de toda índole. Entre tanto, mientras esos recursos son resueltos, las autoridades electorales, los partidos políticos y la ciudadanía en general atravesaremos meses de incertidumbre sobre las reglas que rigen nuestra vida democrática y política. Un escenario no visto nunca a meses de arrancar el gran proceso electoral 2023-2024.

Lo diré con la mayor claridad posible: los cambios en esas seis leyes del llamado Plan B pondrán en jaque la capacidad de las autoridades electorales para organizar los comicios más difíciles de la historia moderna de México. Digo los más difíciles porque no solo se juega la Presidencia de la República, sino también 1784 alcaldías y ayuntamientos en veintinueve estados. Además de 1929 sindicaturas y 14 138 regidurías, dieciséis alcaldías de la Ciudad de México y sus 240 concejales. En 2024 se renovará el Poder Legislativo federal –las 128 senadurías y las 500 diputaciones, a los que hay que sumar treinta congresos estatales. Como cereza del pastel, habrá elecciones de gobernador en nueve entidades federativas (mi estado incluido). Es decir: decenas de miles de cargos estarán en disputa por toda la República para que cerca de noventa y cuatro millones de personas decidan a quiénes entregarles la representación política.

Nunca antes hubo un desafío electoral de esa magnitud en nuestra historia. Sin embargo, en vez de fortalecer y respaldar a las instituciones que deben organizar todas y cada una de esas elecciones, se les debilita, disminuye, y coloca en una condición de incertidumbre técnica y jurídica no vista en décadas. 

Todas las capacidades sustantivas del sistema electoral están en entredicho: la conformación del padrón electoral, la integración de las mesas de casilla, la entrega y recepción de los paquetes electorales, los cómputos y el programa de resultados preliminares, el recuento de los votos y la vigilancia ciudadana de la equidad y legalidad de la contienda. La gran construcción política de entre siglos, diseñada para hacer valer el voto, es decir, para asegurar que la voluntad soberana del pueblo se respete, quedaría desvanecida en el aire.

Como pueden ver, no he venido a dar noticias alegres, sino a que cobremos conciencia de lo que está en juego. En última instancia la autenticidad del sufragio, la limpieza de las elecciones y la estabilidad política de México.

1 El artículo 334, párrafo 4 de la LGIPE dispone que: “La Secretaría de Relaciones Exteriores validará la información que el Instituto envíe sobre los mexicanos en el extranjero que hubieran solicitado su inscripción en el Listado Nominal de Electores Residentes en el Extranjero”.

2 Ciudad de México, Guanajuato, Colima, Chihuahua (con una oficina municipal) y Baja California (con una oficina regional).

3 Jalisco, con 63.16% de legisladoras; Chiapas y Michoacán con 62.50%; Morelos y Nayarit con 60%.

4 INE/CG18/2021.

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Paula Ramírez Höhne

Consejera presidenta del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Jalisco. Ponencia presentada en el seminario “Retos de las instituciones electorales” el 9 de febrero de 2023.

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